Por José Constantino de Bastos Júnior, Secretário da Comissão de Direito das MPE da OAB/SP, Assessor da Superintendência do Sebrae-SP, ex-Secretário Nacional de Racionalização e ex-Presidente da Jucesp
*com Gabriel Rizza Ferraz, advogado, mestre em Análise Econômica do Direito
Há mais de 80 anos foi criado o regime do Lucro Presumido para apuração do IRPJ, demonstrando a longevidade da pauta da sociedade por simplificação tributária, vinculada à razoabilidade, proporcionalidade e busca de tratamento diferenciado vinculado ao porte e respectivas condições estruturais das empresas. Hoje abrange também a CSLL e é opcional para as empresas que faturam até R$ 78 milhões anuais.
Desde então, considerando sua destinação para as menores empresas, as que necessitam evidentemente do reconhecimento das suas limitações para enfrentar os mesmos custos de conformidade das maiores, existiram vedações de acesso, especialmente as ligadas ao limite de receitas anuais ou atividades econômicas. Em contrapartida, ao optar pelo Lucro Presumido, esses pequenos negócios renunciavam à tributação sobre a efetiva existência de lucros (ou mesmo sobre lucros menores do que a presunção) e passavam a apurar seus tributos diretamente sobre o faturamento.
Depois de 8 décadas e de quase 3 desde as suas últimas atualizações, eis que em 26 de dezembro de 2025 foi sancionada e publicada a Lei Complementar 224 que, entre outras medidas, tornou o regime do Lucro Presumido mais caro e complexo para grande número de empresas. De fato, em 2024 as optantes do Lucro Presumido eram 2,1 milhões de empresas, ou aproximadamente 8% do total, enquanto 1,1 milhão de empresas estavam no Lucro Real (4%) e 88% no Simples Nacional, ou 23 milhões de negócios (MEI, ME e EPP).
Em resumo, as empresas com faturamento anual superior a R$ 5 milhões tiveram a sua carga tributária aumentada (IRPJ e CSLL) mediante novo dimensionamento superior dos seus percentuais de presunção de lucro.
Mas não são apenas empresas, são as menores empresas, como decorre do modelo consolidado do Lucro Presumido e mesmo do fato de que, com o congelamento do limite superior do Simples Nacional desde 2018 em R$ 4,8 milhões por ano, há um natural movimento de migração para esse outro regime. De fato, segundo o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 108/2021, aprovado no Senado Federal e em tramitação na Câmara dos Deputados, o limite do Simples Nacional deveria ser atualizado para R$ 8,6 milhões.
A lei indicada decorreu de proposta legislativa patrocinada pelo Poder Executivo, que cuidava de disciplinar o controle, avaliação periódica e redução paulatina dos chamados gastos tributários. Em outros termos, o Lucro Presumido, depois de ser tratado por décadas como tradicional e consolidado regime de mera apuração simplificada do IRPJ e da CSLL para as menores empresas, foi declarado inconsistentemente como benefício fiscal para suas optantes (indústria, comércio, serviços, transporte e outras).
Cumpre destacar, nesse ponto, que o próprio conceito constitucional e orçamentário de gasto tributário não comporta a inclusão do Lucro Presumido. Nos termos do art. 165, § 6º, da Constituição Federal, apenas isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária ou creditícia devem ser explicitados no demonstrativo que acompanha a lei orçamentária. Coerentemente, o Demonstrativo de Gastos Tributários que instruiu o Projeto de Lei Orçamentária de 2026, convertido na Lei nº 15.321, de 31 de dezembro de 2025, não classificou o Lucro Presumido como gasto tributário, ao contrário do que ocorre com regimes como o da Zona Franca de Manaus, mantendo entendimento reiterado ao longo de toda a última década.
O primeiro ponto acerca da medida é a constatação de que a alteração gera insegurança jurídica e viola a confiança legítima dos contribuintes, posto que inova em regras históricas com debate público inexistente ou pífio. O princípio da confiança legítima é uma proposição do Direito que protege as expectativas razoáveis em relação ao comportamento do Estado.
Sem contar que não é possível defender a conformidade jurídica de uma medida que denomina como benefício fiscal aquilo que tem, e sempre teve, a natureza jurídica de mero regime de apuração simplificada.
A lei usou de artifício para aumentar indiretamente a carga tributária das empresas menores, presumindo artificialmente riqueza. E sobre isso Ricardo Holder de Oliveira foi preciso ao tratar das novas regras quando ainda em forma de projeto de lei (As implicações do PLP 128/25 para empresas optantes do lucro presumido, in Migalhas):
“Logo, a opção pelo Lucro Presumido não constitui uma benesse estatal ou um privilégio, mas sim uma técnica de tributação e simplificação. Trata-se de um método de apuração fundamentado na praticabilidade tributária, visando reduzir custos de conformidade tanto para o contribuinte quanto para o Fisco.
Este entendimento encontra lastro inequívoco no art. 44 do CTN, que atua como norma geral de matéria tributária. O referido dispositivo é taxativo ao prever que a base de cálculo do imposto é o montante real, arbitrado ou presumido da renda. Ao conferir ao montante presumido o mesmo status jurídico das demais formas de apuração, o CTN veda a interpretação de que a opção por este regime seja um “favor legal” passível de cortes lineares sob a rubrica de ajuste fiscal.
Portanto, observa-se uma antinomia entre a proposta do PLP 128/25 e o arcabouço normativo vigente. Ao tratar uma técnica de apuração autorizada pelo CTN como um benefício fiscal facultativo, o projeto subverte a lógica da segurança jurídica e da previsibilidade.”
Esse argumento é reforçado pelo fato de que o Lucro Presumido jamais tinha sido tratado como gasto tributário ou benefício fiscal, o que foi inclusive reconhecido pelo relator do PLP 182/2025 na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados, ao reconhecer a questão como “um dos pontos sensíveis do projeto”, mas que “ao final das contas, a empresa optante tende a pagar menos imposto do que se fosse optante pelo Lucro Real”, afirmação que revela tanto a ausência de alguma evidência sobre ser o regime benéfico de forma indistinta, até porque é mais oneroso do que o Lucro Real no caso de prejuízos e de lucratividade menor do que a presunção, como também desconhecimento acerca de sua destinação, bases e histórico.
Aliás, as instituições educacionais superiores disponibilizam de forma ampla na internet extenso rol de estudos acerca da comparação entre os regimes tributários disponíveis, com resultados que dependem diretamente de circunstâncias particulares de cada empresa sobre composição de custeio, particularidades dos clientes, mercado, tipo de atividade econômica, ciclo de investimentos, entre tantas outras, não existindo resposta pronta sobre ser o regime do Lucro Presumido aquele que sempre garante a alternativa de “pagar menos imposto”. Ele é e sempre foi, em primeiro lugar, uma alternativa de simplificação tributária para as menores empresas.
A indicação de fins meramente arrecadatórios para a medida, sem nenhum vínculo com o processo de revisão de benefícios fiscais, por outro lado, também foi apontada pela imprensa especializada ao registrar como evidência o fato de que o aumento da tributação de empresas optantes do Lucro Presumido em sua primeira versão (PLP 182/2025, com acréscimo para faturamentos acima de R$ 1,2 milhão) representava 42,1% da estimativa de impacto arrecadatório para o conjunto do projeto de lei (que engloba outras medidas) e estava incluída no cenário de arrecadação do Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) de 2026. A medida nesse caso é considerada um “jabuti” com vício de motivação.
Além disso, as recomendações da prática internacional, notadamente da OCDE, contrariam o corte linear concretizado pela LC 224/2025, pois efetuado sem avaliação de resultados do suposto benefício do Lucro Presumido, jamais indicado anteriormente como tendo essa natureza.
José Roberto Afonso, por sinal, questionando a premissa da nova lei, já em 2019 indicava que o Lucro Presumido possuía uma alíquota efetiva média de tributos federais superior ao Lucro Real (in “Não é (o) Simples!”, Conjuntura Econômica, janeiro 2019, p.23).
Os próprios dados agregados da Receita Federal reforçam essa interpretação, ao evidenciarem que, em termos de arrecadação federal em proporção da receita bruta, o Lucro Presumido apresenta carga efetiva média superior à do Lucro Real, 10,5% contra 5,9% nos principais grupamentos (IRPJ, CSLL, COFINS, PIS, IPI e Previdência) e 11,0% contra 7,8% no total de tributos federais, além de responder por uma parcela da arrecadação proporcionalmente maior do que sua participação na receita bruta, o que indica, na média, um regime relativamente mais oneroso e incompatível com sua caracterização como benefício fiscal generalizado.
Infelizmente, aumentar a carga tributária das pequenas empresas já seria criticável, mas fazer isso com esse rol de inconsistências, inconstitucionalidades e disfuncionalidades, e durante o processo de transição instituído pela Reforma Tributária, com todos os desafios à sobrevivência dos negócios e dificuldades inerentes ao novo modelo que a sociedade começa agora a conhecer com mais profundidade, bem como logo após a criação das novas regras de tributação de dividendos, é lamentável e pode comprometer severamente ainda mais as empresas de pequeno porte.
É por isso que, além do questionamento individual ou coletivo da medida perante o Judiciário, espera-se que o Congresso Nacional possa rever a LC 224/2025, atendendo ao novo Princípio da Justiça Tributária incluído como diretriz do Sistema Tributário Nacional na Constituição Federal por meio da EC 132/2023.
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Fonte: Diário do Comércio – Imagem: DC (https://dcomercio.com.br/publicacao/s/aumento-indevido-da-carga-tributaria-no-lucro-presumido)
